A obra mudou. O contrato não. Quem paga pelos serviços extras?

Uma obra raramente termina exatamente como foi desenhada no dia da contratação.

O solo revela uma condição que a sondagem não captou. A interferência de uma rede existente obriga a mudar o traçado. O equipamento escolhido deixa de atender a uma exigência operacional. O proprietário pede uma ampliação. A fiscalização determina um método mais oneroso. Uma incompatibilidade entre projetos exige solução imediata para não interromper o caminho crítico.

No canteiro, a mudança pode parecer inevitável. No contrato, porém, ela ainda não existe.

É nesse intervalo que nasce grande parte das disputas sobre serviços extras. A equipe técnica recebe uma orientação em reunião, por mensagem ou diretamente no campo; mobiliza pessoas, equipamentos e materiais; altera a sequência executiva; entrega uma utilidade adicional; e somente depois pergunta quem tinha autoridade para ordenar, qual seria o preço e como o impacto no prazo deveria ser tratado.

Quando a cobrança chega, as versões já estão prontas.

O contratado afirma que executou o que lhe foi pedido e que a contraparte se beneficiou. O contratante responde que não houve autorização válida, que o serviço já integrava o escopo, que a solução decorreu de erro executivo ou que o custo jamais foi aprovado. Ambos podem ter documentos parciais. Nenhum deles, muitas vezes, possui a história completa.

A pergunta “o serviço foi executado?” é importante, mas insuficiente. Antes de reconhecer um crédito por trabalho adicional, é necessário enfrentar outras: quem determinou a mudança? Essa pessoa possuía poderes para alterar o contrato? O que exatamente foi acrescentado? A causa estava alocada a qual parte? O preço original já remunerava aquela obrigação? Houve impacto real no custo ou no prazo? O contratante foi advertido antes de perder a possibilidade de escolher outra solução?

Em contratos de construção, a verdade física da obra e a verdade jurídica do contrato precisam ser reconectadas. Quanto maior a distância entre elas, maior o risco de que uma necessidade técnica legítima se transforme em prejuízo, glosa, paralisação ou litígio.

Serviço extra não é sinônimo de serviço imprevisto

A primeira dificuldade é de classificação.

Nem tudo o que não aparece com uma linha própria na planilha constitui serviço adicional. Uma obrigação pode estar compreendida no resultado contratado, nas especificações, nos desenhos, nas regras técnicas, no método assumido pelo construtor ou nos riscos que lhe foram alocados.

Também não basta que a execução tenha sido mais difícil ou cara do que o contratado esperava. Em uma empreitada por preço global, por exemplo, determinados desvios quantitativos e custos necessários à entrega do objeto podem integrar o risco econômico assumido. Em uma empreitada por preço unitário, a variação de quantidades pode ser inerente ao regime, embora isso não autorize, por si só, a inclusão de novos serviços ou a modificação global do objeto.

É preciso separar ao menos cinco situações que, no canteiro, costumam ser chamadas indistintamente de “extra”:

• esclarecimento ou detalhamento de obrigação já contratada;
• correção de erro, defeito ou não conformidade imputável ao executor;
• variação quantitativa de item existente;
• modificação qualitativa de projeto, especificação ou método determinada pelo contratante;
• trabalho emergencial ou mitigador realizado para evitar dano maior, paralisação ou comprometimento da segurança.

Cada categoria possui consequências distintas. Cobrar a correção de um defeito como se fosse acréscimo de escopo é indevido. Tratar uma modificação substancial determinada pelo dono como simples obrigação de resultado do empreiteiro também pode ser.

Por isso, o debate sério não começa pelo valor da nota fiscal. Começa pela reconstrução do escopo original e pela identificação da causa da mudança.

No contrato privado, a autorização escrita é a regra — mas o silêncio qualificado produz consequências

O artigo 619 do Código Civil adota uma solução deliberadamente rigorosa. Salvo estipulação em contrário, o empreiteiro que executa obra segundo plano aceito não pode exigir aumento do preço, mesmo que ocorram modificações no projeto, a menos que elas resultem de instruções escritas do dono da obra.

A regra protege o contratante contra o fato consumado. Sem ela, o empreiteiro poderia introduzir melhorias, alterar materiais ou ampliar soluções e, ao final, apresentar uma cobrança que o dono nunca teve oportunidade real de avaliar.

O próprio Código, entretanto, reconhece que a realidade da obra não cabe inteiramente no papel. O parágrafo único do artigo 619 obriga o dono a pagar os aumentos e acréscimos, ainda sem autorização escrita, quando, por sua presença contínua ou por visitas reiteradas, não poderia ignorar o que estava acontecendo e jamais protestou.

Essa exceção não torna irrelevante a documentação. Ao contrário: quanto mais o pleito depender da demonstração de ciência e anuência tácita, mais importante será provar a sequência dos fatos.

A presença do contratante precisa ser ligada à modificação concreta. Fotografias genéricas da obra, participação em reuniões sem ata ou mensagens que apenas revelam conhecimento do andamento podem não demonstrar que ele compreendeu o acréscimo, seu custo e seus efeitos. Também será necessário enfrentar eventual cláusula que limite poderes da fiscalização, do gerente de projeto ou do representante local.

O silêncio só possui significado quando a pessoa tinha informação suficiente e oportunidade para reagir. Não se pode extrair aceitação de quem viu a obra, mas não foi informado de que aquela solução extrapolava o preço ou o escopo contratados.

Do outro lado, o dono da obra que acompanha a modificação, incentiva sua continuidade, recebe o resultado e somente contesta depois da conclusão não se encontra na mesma posição de quem foi surpreendido por uma decisão unilateral do construtor. O artigo 619 procura impedir ambos os oportunismos.

Na contratação pública, a informalidade encontra limites mais estreitos

Nos contratos regidos pela Lei nº 14.133/2021, a alteração precisa obedecer a uma estrutura mais formal.

O artigo 124 autoriza mudanças unilaterais de projeto, especificações e quantidades nas hipóteses legais, bem como alterações consensuais em situações determinadas. Os artigos 125 e 126 estabelecem limites quantitativos e impedem a transfiguração do objeto. O artigo 127 disciplina a formação de preços para serviços não previstos, enquanto os artigos 128 e 130 protegem, por ângulos diferentes, a coerência econômica do contrato.

O ponto mais sensível está no artigo 132: a formalização do termo aditivo é condição para que o contratado execute as prestações determinadas pela Administração durante o contrato. A antecipação dos efeitos é excepcional. Depende de necessidade justificada e impõe a formalização em prazo máximo de um mês.

Não basta, portanto, que um fiscal diga no campo que “depois o aditivo será resolvido”. A determinação precisa ser compatível com suas competências, ingressar no processo administrativo, receber motivação técnica e econômica e alcançar a autoridade apta a decidir. O próprio artigo 117 manda que o fiscal registre as ocorrências e encaminhe aos superiores, em tempo hábil, o que ultrapassar sua competência.

Em 2024, o Tribunal de Contas da União reafirmou esse rigor no Acórdão 266/2024-Plenário: atividades não previstas não devem ser executadas sem aditivo, ressalvada a antecipação excepcional, justificada e formalizada no prazo legal. O enunciado exige ainda que essa possibilidade conste de cláusula expressa do instrumento, em atenção à transparência, à publicidade e à adequada análise pela consultoria jurídica.

O TCU também reconheceu, no Acórdão 1.643/2024-Plenário, uma hipótese muito delimitada de ajuste de pequenas diferenças de quantitativos em empreitada por preço unitário mediante apostilamento. A decisão cercou essa possibilidade de condições: não pode haver novo serviço, erro ou alteração de projeto, modificação das dimensões globais, aumento do valor contratual ou transfiguração do objeto; é necessária motivação e memória de cálculo, entre outras exigências.

Esse precedente não criou uma tolerância geral para executar extras sem aditivo. Ele ajuda justamente a distinguir a imprecisão quantitativa intrínseca de um item contratado da verdadeira ampliação de escopo.

Também é necessário identificar o regime jurídico antes de aplicar essas conclusões. Empresas públicas e sociedades de economia mista, por exemplo, estão submetidas à Lei nº 13.303/2016, e contratos privados de EPC, concessões e ajustes regidos por modelos próprios exigem leitura das respectivas cláusulas e matrizes de riscos. “Obra pública” não é uma categoria suficientemente precisa para resolver sozinha a controvérsia.

O enriquecimento sem causa não é uma ordem de serviço retroativa

Quando o trabalho já foi executado e incorporado ao patrimônio público, surge um argumento intuitivamente forte: a Administração não pode receber a utilidade e simplesmente recusar qualquer pagamento.

A vedação ao enriquecimento sem causa tem relevância, mas não deve ser transformada em atalho para apagar o regime de contratação.

No REsp 2.045.450, julgado em 2023, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça reconheceu o dever de indenizar serviços de terraplanagem efetivamente prestados e revertidos em benefício do município, embora a contratação verbal e a subcontratação fossem irregulares. O caso foi decidido sob a Lei nº 8.666/1993 e tratava de contrato nulo, não de um aditivo regularmente formado durante obra submetida à Lei nº 14.133/2021.

A distinção importa.

Esse precedente não afirma que qualquer ordem informal assegure ao executor o preço que desejar, a margem de lucro inicialmente contratada ou todos os custos indiretos alegados. Tampouco converte o agente que solicitou o serviço em autoridade competente para modificar o contrato. Ele enfrenta uma fase posterior: a indenização por uma prestação comprovada, de que a Administração se beneficiou, dentro das particularidades daquele processo.

A Lei nº 14.133/2021 disciplina atualmente a nulidade nos artigos 147 a 149. O artigo 149 preserva o dever de indenizar o que foi executado e outros prejuízos regularmente comprovados quando a nulidade não for imputável ao contratado, além de exigir a responsabilização de quem lhe deu causa.

Portanto, a pretensão indenizatória não deve ser confundida com remuneração contratual ordinária. Ela é uma resposta imperfeita para um contrato que já falhou em sua governança. Pode exigir prova do custo efetivo, da utilidade recebida, da ausência de duplicidade, da formação do preço e da responsabilidade pela irregularidade. Em vez de simplificar o caso, a informalidade costuma torná-lo mais difícil.

Uma ordem só produz um bom pleito quando pode ser ligada ao seu efeito

Em disputas de construção, documentos isolados raramente bastam.

Uma mensagem que diga “execute” pode demonstrar comando, mas não necessariamente seu alcance, o preço ou a autoridade de quem a enviou. Uma fotografia comprova a existência física, mas não revela quem solicitou a mudança. Uma planilha mostra um valor, mas não demonstra que o gasto decorreu daquele evento. Uma nota fiscal prova aquisição, mas talvez não prove utilização exclusiva no serviço questionado.

O pleito precisa funcionar como uma cadeia:

evento ou instrução → alteração do escopo ou do método → recursos adicionais → impacto em custo ou prazo → comunicação tempestiva → ciência e resposta da contraparte.

Para isso, os registros técnicos, comerciais e jurídicos devem conversar entre si. Revisões de desenho, solicitações de informação, atas, diários de obra, medições, fotografias datadas, registros de equipamentos, apontamentos de mão de obra, notas fiscais, códigos de custo, cronogramas atualizados e correspondências contratuais não são arquivos independentes. São partes da mesma demonstração.

O impacto temporal merece tratamento próprio. Um serviço pode ter custo direto pequeno e, ainda assim, deslocar atividade do caminho crítico, provocar desmobilização, perda de produtividade ou aceleração posterior. O inverso também ocorre: a existência de uma mudança não prova automaticamente atraso do empreendimento.

É necessário comparar o cronograma anterior ao evento com a execução efetiva, examinar folgas, concorrência de causas e medidas de mitigação. Pedir simultaneamente custo direto, improdutividade, administração local e extensão de prazo sem demonstrar como esses componentes se relacionam aumenta o valor nominal do pleito, mas pode reduzir sua credibilidade.

Executar primeiro e discutir depois costuma ser a solução mais cara

Há momentos em que a obra não pode esperar toda a tramitação administrativa ou corporativa. Uma contenção precisa ser reforçada; uma interferência deve ser removida; um risco de segurança exige resposta imediata. O problema não está em reconhecer a urgência. Está em permitir que a urgência elimine qualquer governança.

Mesmo quando a execução antecipada for tecnicamente indispensável, é possível documentar, antes ou imediatamente depois:

• qual fato tornou a intervenção necessária;
• quem determinou ou conheceu a medida;
• por que não era possível aguardar o procedimento ordinário;
• qual solução provisória ou definitiva foi escolhida;
• qual estimativa preliminar de custo e prazo foi apresentada;
• quais direitos foram reservados;
• qual caminho e prazo serão utilizados para regularizar a alteração.

O contratante também precisa reagir. Se considera que a atividade já integra o escopo, que decorre de erro do contratado ou que foi iniciada sem autorização, deve registrar a objeção enquanto ainda existem alternativas. O protesto tardio alimenta a aparência de aceitação; o silêncio prolongado permite que custo e dependência técnica se acumulem.

Uma boa governança de mudanças não existe para burocratizar a engenharia. Existe para assegurar que a decisão técnica seja tomada por quem compreende também seus efeitos econômicos, jurídicos e temporais.

A advocacia precisa entrar antes que o “extra” vire apenas uma cobrança

Quando o advogado recebe o caso somente depois da conclusão da obra, boa parte de sua atuação será arqueológica: reconstruir versões, localizar mensagens, identificar competências, compatibilizar planilhas e tentar estabelecer um nexo que poderia ter sido documentado em tempo real.

Em projetos relevantes, a atuação jurídica deve integrar o procedimento de gestão de mudanças. Isso envolve definir quem pode emitir instruções, criar fluxos de notificação, distinguir pedido de informação de ordem de alteração, estabelecer prazos de resposta, preservar ressalvas nas medições e organizar mecanismos de decisão quando a obra precisa continuar apesar da divergência.

O advogado não substitui o engenheiro, o planejador ou o gestor de custos. Sua função é fazer com que a informação técnica adquira significado contratual e probatório antes que as posições se consolidem.

Essa integração também melhora a negociação. Um pleito construído durante a execução permite que as partes discutam causa, preço e prazo quando ainda podem verificar o fato e escolher soluções. Um pleito montado anos depois tende a chegar como disputa binária: pagar tudo ou negar tudo.

Conclusão

Serviço executado não é, por si só, serviço devido. Ausência de aditivo também não autoriza, em todas as situações, que uma parte incorpore gratuitamente uma prestação que solicitou, acompanhou e recebeu.

Entre essas duas afirmações está o trabalho difícil: interpretar o escopo, identificar a autoridade, examinar a alocação de riscos, formar o preço, medir o impacto e provar a sequência dos acontecimentos.

Nos contratos privados, a autorização escrita continua sendo a proteção central, embora o Código Civil atribua consequências ao conhecimento contínuo e à ausência de protesto do dono. Nos contratos administrativos, a formalização prévia é ainda mais rigorosa, e a execução antecipada deve permanecer excepcional, motivada e rapidamente regularizada. A indenização por benefício recebido pode impedir enriquecimento indevido em casos específicos, mas não deve ser confundida com licença para gerir a obra por ordens verbais.

Uma obra complexa precisa ter capacidade de mudar. O que ela não pode é mudar sem memória, sem autoridade e sem método.

A advocacia especializada agrega valor precisamente nessa fronteira: não apenas quando formula ou contesta a cobrança, mas quando ajuda a construir um sistema em que engenharia, contrato, custo, prazo e prova avancem juntos. O melhor momento para resolver juridicamente um serviço extra é antes que ele desapareça dentro da obra pronta e reapareça, meses depois, como um conflito milionário.